Risikomanagementsysteme im Steuervollzug und deren Kontrolle

Yvonne Hohler

Risikomanagementsysteme im Steuervollzug und deren Kontrolle

Eine Untersuchung insbesondere im Hinblick auf Vollzugsdefizite durch strukturell prüfungsfreie Räume

by Yvonne Hohler (Author)
©2020, Thesis, 256 Pages
Law, Economics & Management

Series: Europäische Hochschulschriften Recht, Volume 6182

Mit dem Gesetz zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens wurde der Einsatz von Risikomanagementsystemen im Steuervollzug in der Abgabenordnung festgeschrieben (§ 88 AO). Durch den flächendeckenden Einsatz von Risikomanagementsystemen im Steuervollzug besteht die Gefahr struktureller Vollzugsdefizite. Ziel der Publikation ist es daher, zu untersuchen, inwieweit die eingesetzten Risikomanagementsysteme im Hinblick auf strukturell prüfungsfreie Räume kontrolliert werden können. Ausgehend von einer verfassungsrechtlichen Analyse des Einsatzes von Risikomanagementsystemen im Steuervollzug unternimmt die Publikation den Versuch, auf rechtspolitischer Ebene eigene Reformüberlegungen zur Verbesserung der derzeitigen Rechtslage und Praxis anzustellen und auszuarbeiten.

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Inhaltsübersicht
Inhaltsverzeichnis
Literaturverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
A. Einleitung
- I. Problemstellung und Zielsetzung
- II. Gegenstand der Untersuchung
- III. Gang der Untersuchung
B. Risikomanagementsysteme in der steuerrechtlichen Diskussion
- I. Ausgangspunkt und Hintergründe der Diskussion
  - 1. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
  - a) Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 27.06.1991
  - b) Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 09.03.2004
  - 2. Überblick über den Meinungsstand zur erforderlichen Kontrollintensität im Steuervollzug
  - a) Verhältnis der Finanzverwaltung zu den Steuerpflichtigen
  - b) Erforderliche Kontrollintensität
  - (1) Totalvollzug
  - (2) Verifikationsverwaltung
  - (3) Selbstveranlagung
  - 3. Mögliche Auswege aus dem Dilemma der Massenfallverwaltung
- II. Diskussionsstand zum Einsatz von Risikomanagementsystemen im Besteuerungsverfahren
  - 1. Konzepte zum Einsatz von Risikomanagementsystemen im Besteuerungsverfahren
  - 2. Diskussionsschwerpunkte
  - a) Entstehung strukturell prüfungsfreier Räume
  - b) Einbeziehung subjektiver Risikofaktoren
C. Die Auswirkungen der Technisierung und Digitalisierung auf den Steuervollzug
- I. Der Weg der Steuerverwaltung zum E-Government
  - 1. Elektronische Übermittlungspflichten
  - a) ELSTER
  - b) E-Bilanz
  - 2. Automatisiertes Besteuerungsverfahren
  - a) Verwaltungsabkommen KONSENS
  - b) Gesetz zur Modernisierung und Entbürokratisierung des Steuerverfahrens (2008)
  - c) Gesetz zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens (2016)
  - d) Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (2017)
  - e) Gesetz zur Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems ab dem Jahr 2020
- II. Der Einsatz von Risikomanagementsystemen in der Finanzverwaltung
  - 1. Strategie und Ziele
  - 2. Funktionsweise
  - a) Bestimmung des Risikos anhand von Risikoparametern
  - b) Steuerfälle ohne relevantes Risiko
  - c) Steuerfälle mit relevantem Risiko
  - d) Bundeseinheitliche Einstellung der Risikomanagementsysteme
  - 3. Risikodefinition
  - a) Objektive Risikofaktoren
  - b) Subjektive Risikofaktoren
D. Wandel des Steuervollzugs durch den Einsatz von Risikomanagementsystemen
- I. Automatisierte Quasi-Selbstveranlagung mit risikoorientierter Bearbeitung
- II. Tatsächliche Auswirkungen auf den Steuervollzug
E. Verfassungsmäßigkeit von Risikomanagementsystemen – Beurteilung dem Grunde nach
- I. Verfassungsrechtliche Anforderungen
  - 1. Gesetzmäßigkeit der Besteuerung
  - 2. Gleichmäßigkeit der Besteuerung
  - a) Rechtssetzungsgleichheit
  - (1) Leistungsfähigkeit
  - (2) Folgerichtigkeit
  - b) Rechtsanwendungsgleichheit
  - 3. Verfassungsrechtliche Maßstäbe an die Steuererhebung in der Massenfallverwaltung
  - a) Herstellung von Gleichheit im Belastungserfolg im Großen und Ganzen
  - b) Gebot der Wirtschaftlichkeit
  - (1) Begriff der Wirtschaftlichkeit
  - (2) Verhältnis von Wirtschaftlichkeit zu Gesetzmäßigkeit und Gleichmäßigkeit
  - c) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
  - d) Daraus abgeleitete konkrete Anforderungen an den Steuervollzug in der Massenfallverwaltung
  - (1) Kein Totalvollzug
  - (2) Keine Selbstveranlagung
  - (3) Verpflichtung zur Verifikation
  - e) Zwischenergebnis
- II. Vereinbarkeit des Einsatzes von Risikomanagementsystemen mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben
  - 1. Veränderung der Anforderungen an den Steuervollzug durch Modifizierung der Abgabenordnung
  - 2. Vereinbarkeit mit verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Steuervollzug
  - a) Verfassungsrechtliche Notwendigkeit des Einsatzes von Risikomanagementsystemen im Steuervollzug
  - b) Schaffung eines Kontrollinstrumentariums zur Verwirklichung des Verifikationsgebotes unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes
  - 3. Zwischenergebnis
F. Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Ausgestaltung von Risikomanagementsystemen im Hinblick auf deren inhaltliche Kontrolle
- I. Verfassungsrechtliche Anforderungen an die inhaltliche Ausgestaltung der Risikomanagementsysteme
  - 1. Vermeidung strukturell prüfungsfreier Räume
  - 2. Gewährleistung eines effizienten Risikomanagements
- II. Verpflichtung des Gesetzgebers zur Einführung einer institutionalisierten Kontrolle von Risikomanagementsystemen
  - 1. Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers im Hinblick auf Effizienz und Kontrolle
  - 2. Fortlaufende Beobachtungs- und Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers
  - 3. Zwischenergebnis
G. Die Kontrolle von Risikomanagementsystemen im Hinblick auf strukturell prüfungsfreie Räume
- I. Maßnahmen des Gesetzgebers zur Kontrolle der Risikomanagementsysteme
  - 1. Gewährleistung einer Zufallsauswahl
  - 2. Möglichkeit einer individuellen Aussteuerung
  - 3. Gewährleistung einer regelmäßigen Überprüfung und Überarbeitung
  - 4. Bewertung
- II. Kontrolle durch die Rechnungshöfe des Bundes und der Länder de lege lata
  - 1. Stellung und Aufgaben der Rechnungshöfe
  - 2. Kontrolle der Risikomanagementsysteme
- III. Kontrolle durch den Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung de lege lata
- IV. Kontrolle durch Einsichts- und Auskunftsrechte
  - 1. Einsichts- und Auskunftsrechte für Steuerpflichtige de lege lata
  - a) Auskunftsrecht gem. § 32c AO i.V.m. Art. 15 EU-DSGVO
  - b) Weitere Einsichts- und Auskunftsrechte
  - 2. Der Geheimhaltungsvorbehalt des § 88 Abs. 5 S. 4 AO als allgemeine Schranke
  - a) Sinn und Zweck
  - b) Rechtfertigung und Reichweite
  - 3. Tatsächliche Bedeutung der Einsichts- und Auskunftsrechte im Hinblick auf eine Kontrolle der Risikomanagementsysteme
- V. Rechtsschutz von Steuerpflichtigen gegen die fehlerhafte Anwendung von Risikomanagementsystemen
  - 1. Subjektive Rechtsverletzung des Steuerpflichtigen
  - a) Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG wegen Ungleichbehandlung
  - b) Verfassungswidrigkeit auch der materiellen Steuernorm
  - (1) Voraussetzungen
  - (2) Abweichung bei Vollzugsdefizit aufgrund des Einsatzes von Risikomanagementsystemen
  - (3) Anwendbarkeit auf strukturelle Vollzugsdefizite aufgrund des Einsatzes von Risikomanagementsystemen
  - 2. Geltendmachung der subjektiven Rechtsgutverletzung
  - a) Anfechtung der eigenen Steuerfestsetzung (Anfechtungsklage)
  - b) Anfechtung der Steuerfestsetzung Dritter (Konkurrentenklage)
  - c) Feststellung eines verfassungswidrigen Vollzugs (Feststellungsklage)
  - d) Geltendmachung eines dem Gesetzgeber zurechenbaren Vollzugsdefizits
  - 3. In-camera-Verfahren als verfahrensrechtliche Besonderheit
  - a) Anwendungsbereich des In-camera-Verfahrens
  - b) Allgemeine Funktionsweise des In-camera-Verfahrens in Bezug auf Einzelheiten der Risikomanagementsysteme
  - c) Rechtfertigung des In-camera-Verfahrens
- VI. Zwischenergebnis
H. Rechtspolitische Vorschläge zur Verbesserung der derzeitigen Rechtslage und Praxis im Hinblick auf Risikomanagementsysteme
- I. Zugrundegelegte Beurteilungsmaßstäbe
- II. Der Wunsch nach Transparenz und Kontrolle im Hinblick auf Algorithmen und automatisierte Entscheidungsfindung
- III. Ausbau der Kontrolle
  - 1. Schaffung eines effektiven, individuellen (gerichtlichen) Rechtsschutzes
  - 2. Einrichtung einer externen Kontrollinstanz
  - a) Anforderungen an eine externe Kontrollinstanz
  - b) Mögliche Kontrollinstanzen
  - c) Stellungnahme
  - 3. Festlegung einer einheitlichen Zufallsauswahl
  - 4. Risikokommunikation und Risikodokumentation
- IV. Erhöhung der Transparenz
  - 1. Veröffentlichung allgemeiner Prüfungsabläufe
  - 2. Maßnahmen zur Förderung von Tax Compliance
  - a) Honorierung der Mitwirkungsbereitschaft der Steuerpflichtigen
  - b) Verbessertes Service-Angebot sowie Bereitschaft zum Dialog
  - c) Tax Compliance Reports der Finanzverwaltung
I. Zusammenfassung
Anhang
- I. Auszug aus dem Referentenentwurf des BMF zur Zweiten Verordnung zur Änderung steuerlicher Verordnungen v. 05.08.2011 (RefE zur StErmVO)
- II. Materialien
  - 1. Auszug aus IDW PS 250 n.F.
  - 2. Auszug aus IDW PS 300
  - 3. Auszug aus IDW PS 340
  - 4. OECD, personal income tax returns: Use of electronic filing and pre-filling
  - 5. OECD, corporate income tax returns: Use of electronic filing and pre-filling